新一轮《上海市交通发展白皮书》

2022年10月13日，新一轮《上海市交通发展白皮书》正式发布，现将全文向社会公开。

附件节选：

上海市交通发展白皮书

2022 年 10 月

目 录

	目 录
前	言..........................................................................................1
第一章发展背景........................................................................3
	一、发展成就.........................................................................3
	二、形势要求.........................................................................8
第二章总体要求......................................................................10
	一、指导思想.......................................................................10
	二、愿景目标.......................................................................10
	三、战略取向.......................................................................12
第一篇打造更高能级的现代化交通 更好服务国家战略
第三章提升上海国际航运中心影响力，增强双循环链接能力14
	一、巩固提升辐射全球的航运枢纽港地位......................15
	二、建设最具影响力的世界级航空枢纽..........................15
	三、提升航运服务能级和国际影响力..............................16
第四章推动长三角交通一体化发展，引领区域提升全球竞争力18
	一、共建轨道上的长三角.................................................. 18
	二、提升公路网络和运输服务能力..................................19
	三、完善水运网络和码头布局.......................................... 20
	四、创新区域一体化交通协同发展机制..........................20
第五章完善市域交通体系，支撑空间拓展新格局.............22
	一、提升主城区交通承载力和时效性..............................23
二、打造相对独立的新城综合交通体系..........................22
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三、完善新市镇和乡村交通体系...................................... 23
四、强化交通引导城市发展.............................................. 24
第二篇打造更高品质的人民满意交通 更好服务经济民生
第六章打造集约多元的客运服务体系，提升交通出行体验27
一、打造高效可靠、功能融合的轨道交通服务..............27
二、打造层次清晰、便捷舒适的地面公交服务..............28
三、打造宜行宜游、特色鲜明的水上客运服务..............29
四、打造规模合理、体验良好的出租汽车服务..............29
五、打造灵活多样、规范有序的共享出行服务.............30
六、推进多种客运交通方式融合发展............................30
第七章打造动静平衡、运行高效的道路交通..................... 32
一、引导车辆有序发展和使用........................................ 32
二、提升道路通行效率.....................................................33
三、优化停车供给和服务.................................................34
第八章打造全龄友好、活力四射的慢行交通..................... 35
一、打造宜行宜骑的慢行交通网络................................35
二、营造全龄友好的慢行交通环境................................36
三、塑造人性化高品质的慢行交通空间....................... 37
第九章打造高效货运体系，助力畅通经济循环................. 39
一、优化调整货运结构.....................................................39
二、提升城市配送服务水平 ............................................ 40
三、营造公平有序的市场环境 ........................................ 40
四、促进货运与城市协调发展 ........................................ 41
第十章强化规建管养一体化，保障设施健康服役 .............42
一、推行全生命周期管理 .................................................42
二、加强智能建造与养护 .................................................43
三、完善建设与养护行业管理 ........................................ 43
第三篇打造可持续的智慧绿色韧性交通更好推动高质量发展
第十一章构建智慧交通体系，创造数字交通服务新体验 .46
一、推进交通设施装备智能化 ........................................ 46
二、创造智慧现代服务体验 ............................................ 47
三、实现数字孪生交通治理 ............................................ 48
四、营造开放合作创新生态 ............................................ 48
第十二章促进绿色交通发展，推动实现交通碳达峰碳中和50
一、优化交通运输结构 .....................................................50
二、加快交通能源结构转型 ............................................ 51
三、提升交通领域节能治污能力 ....................................52
四、构建交通碳排放治理体系 ........................................ 52
第十三章打造平安交通，增强交通系统韧性 ..................... 54
一、健全安全治理体系 .....................................................54
二、强化交通本质安全与运行安全 ................................55
三、加强道路交通秩序管理 ............................................ 56
四、提升应急处置能力和系统韧性 ................................57
第十四章优化交通治理体系，营造良好发展环境 .............59
一、推进法治交通建设 .....................................................59
二、完善交通市场体系 .....................................................59
三、构建社会共治体系 .....................................................60
四、打造交通人才高地 .....................................................61

前 言

上海历届市委、市政府都高度重视交通发展，上海市政 府分别于 2002 年、2013 年发布了两轮交通发展白皮书。《上 海市交通发展白皮书（2013 版）》提出，以构筑国际大都市 一体化交通为总体目标，实施交通与城乡空间统筹发展等五 大战略，并围绕交通与城市、对外交通等专题提出了行动纲 领。经过近十年的持续努力，上海“枢纽型、功能性、网络化” · 综合交通体系更加完善高效，上海国际航运中心跻身新华 波 罗的海国际航运中心发展指数排名全球前三，上海成为首批 “国家公交都市建设示范城市”，有效支撑了城市能级和核心 竞争力提升。

当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，新一轮科技革命 和产业变革加速演进，我国以国内大循环为主体、国内国际 双循环相互促进的新发展格局正在加速构建，上海作为改革 开放排头兵、创新发展先行者，已成为长三角区域一体化发 展、社会主义现代化建设引领区等一系列国家战略的集中承 载地，成为“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的 积极践行者。未来十年，上海交通必须坚持“与世界相交，与 时代相通”，适应新形势新要求，明确下一阶段发展的行动纲 领，更好发挥“先行官”和“开路先锋”作用，支撑上海交通强 市建设，助力我国从交通大国向交通强国迈进。

2019 年 6 月，上海市正式启动新一轮交通发展白皮书编 制工作，成立了市领导挂帅、相关部门和单位共同参加的编 制工作专班，在深入开展 2013 版白皮书后评估、发展战略 和重大专题研究的基础上，充分吸纳市人大、市政协和社会 各界意见，历时 3 年完成编制。

新一轮《上海市交通发展白皮书》坚持继承与创新并举， 在延续一体化交通发展的基础上，重在与时俱进推动发展理 念的变革：更加注重交通与经济社会融合发展，更加注重区 域及城乡交通一体化发展，更加注重交通服务品质与运行效 率统筹发展，更加注重交通增量设施与存量设施协调发展， 更加注重交通智慧绿色韧性发展，更加注重交通领域多元化 社会共治。

新一轮《上海市交通发展白皮书》明确未来 10 年上海 交通发展的目标、战略和行动，是上海推进交通工作的“行动 指南”和促进交通领域社会共治的“倡仪书”，包括 14 个章节。 1、2 章为发展背景和总体要求；3-14 章包括 3 个篇章、12 个板块的政策导向，体例上由目标、原则和行动三部分构成。

第一章发展背景

上海国际大都市一体化交通基本建成，有力支撑了上 海经济社会发展和小康社会建设。进入新时代，上海交通 必须更高质量发展，才能应对发展环境的深刻变化，更好 地支撑国家战略，服务经济民生。

一、发展成就

1.1 上海国际航运中心基本建成，全球航运资源配置能 力整体提升。上海国际航运中心坚持硬件基础设施和软环境 · 建设双轮驱动，2020 年起连续三年新华 波罗的海国际航运 中心发展指数排名全球第三（2014 年排名第七），国际影响 力稳步提升。2021 年，上海港港口连接度连续 11 年保持全 球首位，集装箱吞吐量突破 4700 万标准箱，连续 12 年保持 全球第一，国际集装箱枢纽港地位不断巩固。浦东国际机场 卫星厅（全球最大单体卫星厅）投入运营，2019 年（新冠肺 炎疫情前），上海机场通航全球 50 个国家和地区 314 个通 航点，空港通达性居亚洲领先地位，客运吞吐量 1.2 亿人次， 位列全球城市第四；2021 年航空货邮吞吐量 436.6 万吨，创 历史新高，位列全球城市第三，亚太大型国际航空枢纽初步 建成。同时，现代航运服务业发展进一步加快，航运保险市 场规模居前，国际市场份额仅次于伦敦和新加坡；中国出口 集装箱运价指数等得到市场广泛认可；一批国际性、国家级 航运功能性机构云集上海。启运港退税、沿海捎带等重大航 运政策实施，航运营商环境进一步优化。2021 年成功举办首 届北外滩国际航运论坛。

1.2 建成超大城市交通网络，交通对城市发展的引导和 支撑作用持续强化。上海牢牢把握交通“先行官”定位，坚持 交通基础设施适度超前建设，构建了与超大城市相匹配的交 通设施网络。多模式轨道交通建设齐头并进，沪苏通铁路建 成通车，沪通二期、沪苏湖铁路开工建设，沿江、沿海通道 逐步打开；嘉闵线、机场联络线等市域铁路开工建设，利用 金山铁路开通市域列车；至 2021 年底城市轨道交通网络规 模达到 831 公里，中心城近 50%的人步行 10 分钟可以到达 轨道交通车站，五个新城与中心城之间均实现轨道交通连通， 其中 11 号线实现了跨省运营。道路网络更加注重结构优化与 功能提升，至 2021 年底公路总里程 1.31 万公里，高速公路 里程 845 公里，省界收费站全部取消；城市道路 5844 公里， 北横通道西段等重大工程建成投运，城市快速路里程 233 公 里。建成杭申线、长湖申线等高等级航道，对接苏浙的高等 级航道基本建成。以港口、机场、火车站为核心的对外综合 交通枢纽功能更加健全，以轨道交通为主导的多层次城市客 运枢纽布局更加完善，有效支撑了一体化交通体系构建，带 动了周边地区发展。

1.3 城市交通服务多元高效，市民的幸福感和获得感持 续提升。上海始终坚持公共交通优先发展战略，2017 年获得 首批“国家公交都市建设示范城市”称号，2021 年公共交通日 均客运量 1398.8 万乘次，中心城公共交通出行比例（不含步 行）约 43.6%（2019 年）。轨道交通持续提能增效，年均增 能 3%以上，最短行车间隔缩短至 1 分 50 秒，日均客运量 978 万乘次，占公共交通客运量 70%。地面公交服务层次逐渐丰 富，中运量 71 路、临港 T1 示范线、奉浦快线、松江有轨电 车等多模式公交线路开通运营，沪闵路等 12 条公交骨干通道 建设完成，开设 30 条省际毗邻客运衔接线路，建成 500 公里 公交专用道。轨道交通与地面公交“两网融合”更加深入，全 市 75.3%的轨道交通站点周边 50 米半径范围有公交线换乘。 网约车、共享单车、定制班车、分时租赁等“互联网+”交通出 行模式蓬勃发展，丰富了出行方式。

1.4 道路运行平稳有序，交通出行环境不断优化。在道 路和停车设施供给有限的条件下，综合运用法律、经济、行 政等手段对小客车实施需求管理。在拥有管理上，坚持非营 业性客车额度拍卖政策，2021 年实际在用小客车保有率 224 辆/千人，低于同类城市水平；在使用管理上，坚持区域差别、 以静制动，稳妥实施外牌小客车时段限行措施，实施停车价 格市场化改革，车均使用强度下降至 25 公里/日，快速路和 地面干道高峰运行车速基本稳定。同时，开展精品道路、“四 好农村路”等示范路创建，依托“一江一河”岸线贯通建设慢行 系统，实施杨浦大桥等 4 座大桥景观提升工程，道路设施品 质得到较大提升。2014、2021 年两次修订停车配建标准，推 进停车资源错时共享，逐步缓解“停车难”。持续开展道路交 通违法行为大整治，交通行为更加规范、文明，道路交通事 故万车死亡率小于 2 人/万车，较 2012 年降低 52%。

1.5 交通数字化转型全面发力，运行、服务和管理效能 持续增强。上海坚持科技赋能、创新驱动，前沿技术与交通 领域加速融合，在综合交通发展尤其是智能交通方面取得了 长足进步。交通新基建持续推进，全球规模最大、自动化程 —— 度最高的集装箱码头 洋山深水港四期自动化码头投产， 自动驾驶级别最高的轨道交通 14、15、18 号线建成投运， S32、G60、G15 等智慧高速公路试点启动。交通出行信息化 水平持续提升，中心城实现公交站点实时到站信息预报服务 全覆盖，并逐步在郊区推广；巡游出租汽车统一叫车平台及 “一键叫车”功能、上海停车 APP 上线运行，打造上海 MaaS 系统 1.0 版，“出行即服务”理念得以推广。持续推动智能网 联汽车道路测试，累计开放 1289 公里测试道路，总里程居 全国首位，其中洋山港智能重卡示范运营年运输量达到 4 万 标准箱。建设“易的 PASS”、交通综合业务平台、危险品运输 “ ” “一 数字化监管平台等，向着交通政务 一网通办 、交通运行 网统管”的目标稳步迈进。

1.6 绿色低碳交通向纵深推进，交通可持续发展能力持 续增强。上海持续从多维度全方位推动绿色交通发展。出台 鼓励多式联运发展的支持政策，上海港集装箱集疏运体系不 断优化，水水中转比例最高达到 51.6%，海铁联运箱量增长 至 41.7 万标准箱/年。车船等交通工具总体呈现低碳化趋势， 新能源汽车累计推广量超过 67 万辆，建成各类充电桩超过 50 万根；约 80%的公交车辆实现新能源替代，氢燃料电池公交 车及物流车开展商业化试点；港口岸电设施覆盖率 79%。严 格实施机动车排放标准和船舶排放控制区管理，路边环境空 气中 NOx、PM2.5 浓度分别下降 36%和 29%，港区 SO2 浓度 自实施船舶低排放控制区管理以来下降 29%。推动交通通道 复合利用，开展轨道交通场站用地综合开发，引导交通集约 节约用地。

1.7 着力推进治理体系和能力现代化，交通发展环境持 续优化。上海持续优化综合交通行政体制，成立上海市交通 委员会、上海市道路运输管理局，组建综合执法队伍，基本 形成大交通管理格局。充分发挥上海国际航运中心建设、公 共交通优先发展等工作领导小组的作用，着力构建长三角区 域交通一体化推进机制，综合交通协调工作机制逐步健全。 修订《上海市道路交通管理条例》，出台《上海市推进国际 航运中心建设条例》《上海市铁路安全管理条例》等，交通 法规体系更加健全。持续推进“放管服”改革，实施地面公交、 出租汽车、道路养护等重点行业改革，构建信用管理体系， 为交通行业健康可持续发展创造良好环境。市区交通事权分 工更加清晰，行业协会等第三方组织在交通治理中的作用更 加凸显，公众参与渠道更加畅通，交通领域社会共治体系日 趋完善。综合交通保障及应急管理服务能力不断提升，圆满 完成进博会等重大活动交通保障任务，抗击新冠疫情期间港 口、机场核心功能稳定运行，城市交通保障有力。

1.8 在取得快速发展和巨大成就的同时，上海交通仍存 在一些突出问题：综合交通体系面向国际、国内、区域、市 域的通达性和便利性仍需提高，上海国际航运中心软实力仍 需增强，交通运行效率和服务品质仍待提升，交通可持续发 展能力仍需强化，交通与经济、社会、生态的融合仍要加强。

二、形势要求

1.9 服务构建新发展格局要求提升交通支撑能力。当 前，百年变局和世纪疫情交织叠加，全球经济贸易格局和 国际秩序深刻调整，我国正加快构建新发展格局，上海将 着力打造国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略 链接。这就要求进一步提升上海国际航运中心能级，强化 上海在国家综合立体交通网络中的枢纽功能，增强全球资 源配置和国际国内连通能力。

1.10 拓展发展空间格局要求加速重构综合交通体系。长 三角区域一体化发展上升为国家战略，上海提出加快形成 “中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的市域空间 新格局，将形成主城区、五个新城、上海都市圈、长三角 城市群由内向外逐步拓展的空间发展格局。这就要求着眼 于更高的定位和更大的空间，重构多层次、一体化的综合 交通体系。

1.11 推动高质量发展要求持续提升交通服务能级。进 入新发展阶段，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展 阶段，上海都市圈同城化、人口老龄化、家庭少子化等特 征更加明显，出行距离增加、非通勤出行比例提升，高品质、 多样化、个性化的出行需求持续增加；小批量、多批次、高 价值、时效强的货运需求快速攀升。这就要求不断提升客、 货运服务品质，服务高质量发展、高品质生活。

1.12 适应新科技新形势要求交通系统主动革新。新一轮 科技革命和产业变革方兴未艾，尤其是人工智能、5G、新 能源等前沿新技术的广泛应用，将给经济、生活、治理带 来颠覆性变化。交通已经成为重要应用场景，传统交通必 将迎来历史性变革。这就要求准确识变、科学应变、主动 求变，加快交通规划、建设、运营、管理体系的优化调整， 适应和引领未来交通演进新趋势。

1.13 应对新约束新风险要求交通治理体系加快转型。随 着国土空间规划制度改革，碳达峰碳中和纳入生态文明建设 总体布局，土地、能源、生态等资源要素约束逐步刚性化。 气候变化、网络安全、突发公共卫生事件等安全风险上升， 交通行业健康可持续发展面临更大挑战。这就要求加快交通 治理体系和治理能力现代化，在治理理念、体制、机制、模 式、方式等方面加快转变，进一步提升治理效能。

1.14 面对上述形势，上海交通在发展理念上要实现“六个 更加注重”：更加注重交通与经济社会融合发展，更加注重区 域及城乡交通一体化发展，更加注重交通服务品质与运行效 率统筹发展，更加注重交通增量设施与存量设施协调发展， 更加注重交通智慧绿色韧性发展，更加注重交通领域多元化 社会共治。

第二章总体要求

牢牢把握战略新机遇，积极应对发展新挑战，加快构 建面向未来的高质量一体化交通。

一、指导思想

2.1 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深 入贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神，立足新发展阶 段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，统筹发展和安 全，践行人民城市理念，持续完善综合交通体系更好服务国 家战略，着力提升交通服务水平更好满足高品质生活，加快 打造智慧绿色韧性交通更好推动高质量发展，构建现代化交 通治理体系更好实现高效能治理，打造“人为本、效为先、智 为擎、绿为底、韧为基”的高质量一体化交通，为建设“人民 满意、保障有力、世界领先”的交通强市、提升城市能级和 核心竞争力、加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国 际大都市提供坚实支撑。

二、愿景目标

2.2 上海交通发展的总目标是构筑“人本、高效、智慧、 绿色、韧性”的国际大都市高质量一体化交通。

2.3 人本。 以人为本、交通为民的理念更加凸显。交通 出行更加便利，出行选择更加丰富，全龄友好性显著提升， 交通环境更好适应创新型社会和高品质健康生活需求，交通 秩序和安全显著改善。中心城平均通勤时间控制在 45 分钟 以内，形成“30-45-60”[1] 新城出行圈，引导职住平衡，降低 极端通勤人口比例，道路交通事故万车死亡率持续压降。

2.4 高效。 建成融入国家交通网络主骨架、支撑长三角 区域交通一体化、与本市国土空间布局相协调、多种方式 融合发展的综合交通体系，有力支撑全国 123[2] 出行交通圈 和全球 123[3] 快货物流圈，实现长三角主要城市 2 小时可达， 上海大都市圈主要城市 1.5 小时可达。

2.5 智慧。 基本建成交通基础设施智能化、交通工具自 动化、交通服务管家化、交通治理孪生化的智慧交通体系。 基本实现关键交通基础设施全要素全周期数字化，交通枢 纽与通道全面智慧化，全面实现出行“一票制”、货运“一单 制”、付费“一码通”，智能网联服务场景融入市民生活。

2.6 绿色。 绿色出行体系更加健全，中心城绿色交通出 行比例不低于 75%。货运结构更加优化。新能源、清洁能 源应用比例显著提升，交通生态环境影响根本好转，NOx 污染物排放减少 30%，力争实现交通碳排放量（不含航空、 水运）达到峰值，确保航空和水运碳排放量增长保持在合理 区间。

2.7 韧性。 动态适应自然灾害、气候变化、公共卫生事 件等外部扰动对交通系统的影响，打造更具弹性和适应性 的基础设施和运输服务体系，应急处置和快速恢复能力显 著提升，保障交通正常运行和国际国内物流供应链畅通。

三、战略取向

2.8 坚持综合交通统筹融合发展。践行国土空间规划新 理念，强化交通空间与生产、生活、生态空间统筹，促进 交通与城市融合发展，均衡交通需求分布。推进多种交通 方式融合发展、交通基础设施复合化，提高资源利用效率。 推进交通与互联网、旅游等产业融合发展，拓展交通服务 的外延与内涵。强化交通与城市协同治理、与区域联动发 展。

2.9 坚持公共交通和慢行交通优先发展。在用地、投资、 建设、运行、服务等方面，充分体现公共交通和慢行交通 优先。大力支持轨道交通、中运量公交和高品质公交专用道 建设，保障公交、慢行路权优先，合理布局非机动车停放 空间。强化小客车需求调控，综合施策降低小客车出行依 赖，保障道路交通服务水平总体受控。把握新城建设和城 市更新契机，优化设施配置，提升服务体验，让绿色交通 出行成为新时尚。

2.10 坚持迭代升级引领高质量发展。转变发展理念，强 化科技赋能、绿色发展、安全发展，推动交通领域质量变 革、效率变革、动力变革。增强现代治理思维，更加突出 区域差别化、全生命周期管理理念，更加强调法治、数治 多手段综合治理，更加注重多元主体参与交通治理，全面 提升交通治理效能。

第一篇打造更高能级的现代化交通 更好服务国家战略

上海是国家战略的重要承载地，谋划上海交通必须胸 怀全局，牢牢把握国家赋予的“五个中心”定位，以及“三大 任务、一大平台”、浦东新区打造社会主义现代化建设引领 区等重大战略机遇，巩固提升国际海空枢纽地位，加快完 善区域和城乡综合交通体系，支撑上海都市圈空间格局的 重塑与优化拓展，支撑上海引领长三角区域一体化发展， 支撑上海打造国内大循环的中心节点和国内国际双循环的 战略链接。

第三章提升上海国际航运中心影响力，增强双循环链接能力

上海国际航运中心正在从“基本建成”向“全面建成”迈 进，要持续巩固提升国际海空枢纽地位、提升航运服务软 实力，进一步增强全球资源配置能力，向世界一流的国际 航运中心进军。

目标

3.1 国际海空枢纽能级居世界前列。夯实上海港在长三 角世界级港口群的核心和引领地位，初步形成上海全球城 市多机场体系，引领长三角建设具有国际竞争力的世界级 港口群和机场群。上海港保持集装箱吞吐量世界领先，设 施能力满足年集装箱吞吐量 5500 万标准箱、年邮轮旅客吞 吐量 450 万人次的发展要求